《人民日報》記者 嚴冰/北京報道

　　6月8日，中共中央、國務院頒發(fā)了《關于全面推進集體林權制度改革的意見》(下稱《意見》)。近日，國家林業(yè)局政策法規(guī)司負責人對《意見》進行了解讀。

　　從“田有其主”到“山有其主”

　　記者：集體林權制度改革的重大意義和基本原則是什么？

　　答：《意見》明確指出，集體林權制度改革是穩(wěn)定和完善農村基本經營制度的必然要求，是促進農民就業(yè)增收的戰(zhàn)略舉措，是建設生態(tài)文明的重要內容，是推進現代林業(yè)發(fā)展的強大動力。根據我們的理解，《意見》論述的重大意義主要包括以下幾點：

　　集體林權制度改革是農村基本經營制度的重大創(chuàng)新和完善。30年前，中央作出了實行耕地家庭聯(lián)產承包責任制的戰(zhàn)略決策，把耕地承包到戶，實現了“田有其主”；30年后的今天，中央又作出全面推進集體林權制度改革的戰(zhàn)略決策，把林地承包到戶，實現“山有其主”，即：在保持集體林地所有權不變的前提下，將林地承包經營權和林木所有權落實到農戶，確立農民作為林地經營權人的主體地位，使農民真正擁有了林地的經營權、林木的所有權及處置權和收益權，做到“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”。這是農村家庭承包制度從耕地向林地的拓展和延伸，是農村基本經營制度的豐富和完善，是農村改革的又一個里程碑，必將極大地調動億萬農民耕山致富的積極性，實現農村生產力的又一次大解放。

　　集體林權制度改革是全面建設小康社會的重大戰(zhàn)略舉措。我國是一個多山的國家，山區(qū)面積占國土面積的69%、山區(qū)人口占全國人口的56%，絕大多數貧困人口聚集在山區(qū)。全面推進集體林權制度改革，可以徹底解放山區(qū)的勞動力和林地生產力，極大地調動山區(qū)農民開發(fā)沉睡多年的山林，促進林木種植，林下經濟，木本糧油，竹藤花卉，森林旅游，生物質能源以及林產品經營加工等林業(yè)產業(yè)的大發(fā)展，全面提升森林經營水平和林地產出率，大幅度增加農民收入，必將對破解“三農”難題、建設社會主義新農村、全面建設小康社會作出巨大貢獻。

　　集體林權制度改革是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的偉大實踐。當前，生態(tài)承載力低是我國經濟社會發(fā)展的最大瓶頸，生態(tài)差距是我國與發(fā)達國家的最大差距，生態(tài)狀況與可持續(xù)發(fā)展的要求極不協(xié)調。全面推進集體林權制度改革，構建現代林業(yè)體制機制，不僅可以充分釋放林業(yè)巨大的生態(tài)功能、經濟功能和社會功能，滿足社會對林業(yè)的多種需求，而且可以有效提升我國的生態(tài)承載力，有力推動生態(tài)文明建設和經濟社會科學發(fā)展。

    記者：全面推進集體林權制度改革的指導思想、總體目標和必須堅持的原則是什么？

　　答：《意見》明確提出了全面推進集體林權制度改革的指導思想、總體目標和必須堅持的五大原則：

　　一要堅持農村基本經營制度，確保農民平等享有集體林地承包經營權；二要堅持統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保農民得實惠、生態(tài)受保護；三要堅持尊重農民意愿，確保農民的知情權、參與權、決策權；四要堅持依法辦事，嚴格執(zhí)行《農村土地承包法》、《物權法》、《村民委員會組織法》和《森林法》等法律規(guī)定，確保改革規(guī)范有序。集體林權制度改革要始終把依法操作作為基本準則；五要堅持分類指導，確保改革符合實際。要允許存在差異性和多樣性，決不能強求一律。

　　總之，要通過全面推進集體林權制度改革，基本完成“明晰產權、承包到戶”的主體改革任務。在此基礎上，深化改革，完善政策， 健全服務，規(guī)范管理，逐步形成集體林業(yè)的良性發(fā)展機制，實現資源增長、農民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧的目標，推進整個社會走上生產發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

　　林權改革涉及“四權”

　　記者：集體林權制度改革的主要內容是什么？

　　答：《中共中央 國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，明確了改革的內容，主要包括以下四個方面。

　　第一，明晰產權。這是集體林權制度改革的核心，即在堅持集體林地所有權不變的前提下，依法將林地承包經營權和林木所有權，通過家庭承包經營方式落實到本集體經濟組織的農戶，確立農民作為林地承包經營權人的主體地位。這是此次集體林權制度改革與歷次改革的根本不同和突破所在。

　　明晰產權，必須維護林地承包經營權的物權性和長期性。一是保持林地家庭承包的長期性；二是維護林地家庭承包經營的物權性。本集體經濟組織的農戶對集體林地使用權和林木所有權享有平等的初始分配權，即承包經營權。根據《物權法》規(guī)定，林地承包經營權為用益物權，有三層含義：林地承包經營權是由林地所有權派生的用益物權，林地所有權是權利人對林地依法享有占有、使用、收益和處分的權利；林地承包經營權相對于林地所有權是不全面的、受一定限制的物權，主要表現為在承包期屆滿時應將林地返還給所有人；林地承包經營權一經設立，便具有獨立于林地所有權而存在的特性，所有權人不得隨意收回或調整林地，不得妨礙林地承包經營權人依法行使權利，林地承包經營權人具有對林地的直接支配性和排他性，可以對抗所有權人的干涉和第三人的侵害。

    明晰產權，關鍵是要做到“三個堅持”。一是堅持以分為主?！兑庖姟访鞔_要求，除村集體經濟組織保留少量林地以外，凡是適宜實行家庭承包經營的林地，都要通過家庭承包方式落實到本集體經濟組織的農戶。對不宜實行家庭承包經營的林地，經本集體經濟組織成員同意，也要通過均股、均利等方式明晰產權。二是堅持“四權”同落實。《意見》對明晰產權、放活經營權、落實處置權、保障收益權等，都規(guī)定了相應的政策，提出了明確的要求。目的就是要把這“四權”作為一個有機整體統(tǒng)籌考慮，理順各方面的利益關系，建立完善的政策體系，確保農民在獲得林地承包經營權和林木所有權后，能依法實現自主經營、自由處置、自得其利。三是堅持確權發(fā)證經得起歷史的檢驗?？苯绨l(fā)證是明晰產權的基本要求，也是保證改革質量的關鍵環(huán)節(jié)。歷次改革往往忽視了這一點，留下了有山無證、有證無山、山證不符、界線不清等諸多隱患。這次改革必須按照《意見》的要求，依法進行實地勘界、登記，核發(fā)全國統(tǒng)一式樣的林權證，確保登記的內容齊全規(guī)范、數據準確無誤，做到圖、表、冊一致，人、地、證相符，四至清楚、權屬明確。

　　第二，放活經營權?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：“實行商品林、公益林分類經營管理?！薄皩ι唐妨?，農民可依法自主決定經營方向和經營模式，生產的木材自主銷售”。這里有三方面的含義：一是只要不違背法律的禁止性規(guī)定，對其林地要種什么樹、什么時間種、培育目標是什么等可以自主決定；二是只要不違背法律的禁止性規(guī)定，可以選擇單獨經營、合作經營、委托經營、租賃經營等多種經營模式，享有生產經營自主權。三是農民生產的木材，要不要賣、怎么賣、賣給誰，農戶可以自主決定。

　　《意見》還規(guī)定：“對公益林，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等”。這項政策相對放活了公益林經營，將進一步提高公益林經營者的收益。

　　第三，落實處置權?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：“在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可以依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發(fā)利用?！边@項政策賦予了林地承包經營權人依法對森林、林木和林地使用權的流轉權利。林權流轉方式包括轉包、出租、轉讓、互換、入股、抵押等。

　　轉包是指承包方將部分或全部林地經營權轉交給本集體經濟組織內部的其他農戶經營的行為。承包方與發(fā)包方的承包關系不變。受轉包人按轉包合同約定享有林地經營權，并向轉包人支付轉包費。轉包無需經發(fā)包方同意，但轉包合同需向發(fā)包方備案。

　　出租是指承包方將部分或全部林地經營權，租賃給本集體經濟組織以外的單位或者個人，并收取租金的行為。承包方與發(fā)包方的承包關系不變，無需經發(fā)包方同意，但出租合同需向發(fā)包方備案。

    互換是指承包方之間對屬于同一集體經濟組織的林地承包經營權進行交換的行為?；Q林地承包經營權引起相互權利權利的交換。因此，互換林地承包經營權應當報發(fā)包方備案，當事人要求登記的，可向林權管理機構申請變更登記，未經登記的，不得對抗善意第三人。

　　轉讓是指林地承包經營權人將其擁有的部分或全部林地承包經營權和林木所有權以一定的方式和條件轉移給他人的行為。林地承包經營權和林木所有權的受讓方可以是本集體經濟組織的成員，也可以是本集體經濟組織以外的農戶。但是，林地承包經營權轉讓應當經發(fā)包方同意，轉讓后，原承包方將喪失對林地的承包經營權，其與發(fā)包方在該林地上的承包關系即行終止，并進行林權變更登記。

　　入股是指承包方將林地承包經營權作為股權，自愿聯(lián)合或組成股份公司、合作組織等形式，從事林業(yè)生產經營，收益按照股份分配的行為。

　　關于流轉，《意見》進一步規(guī)定“流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途”。這可以從四個方面理解：一是允許林地承包經營權人流轉林地經營權和林木所有權，放活了林權流轉市場，有力推進森林資源經營向資產、資本經營轉變，增加農民資產性收入，但不包括森林內的野生動物、礦藏物和埋藏物；二是以“依法、自愿、有償”為必要前提，有利于維護農民利益，為依法公平交易提供了政策保障；三是只要法律沒有禁止，林地承包經營權人可以自主選擇流轉方式；四是明確流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變林地用途。鑒于土地是農民賴以生存和安身立命的生產資料，應當引導農民充分考慮耕山致富、生活保障的需要，流轉期限不宜過長，不要輕易改變林地原始承包關系，防止農民失山失地。

　　第四，保障收益權。主要包括四個層次：一是農戶承包經營林地的收益，歸農戶所有。二是征收林地必須補償。依法征收的林地，應當依法足額支付林地補償費、安置補助費、地上附著物和林木的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的原有生活水平不降低，維護被征地農民的合法權益。家庭承包經營的林地被依法征收的，承包經營權人有權依法獲得相應的補償。林地補償費是給予林地所有人和林地承包經營權人的投入及造成損失的補償，應當歸林地所有人和林地承包經營權人所有。安置補助費用于被征林地的承包經營權人的生活安置，對林地承包經營權人自謀職業(yè)或自行安置的，應當歸林地承包經營權人所有。地上附著物和林木的補償費歸地上附著物和林木的所有人所有。三是經政府劃定為公益林的要落實森林生態(tài)效益補償政策?！兑庖姟芬?guī)定：“各級政府要建立和完善森林生態(tài)效益補償基金制度”；“逐步提高中央和地方財政對森林生態(tài)效益的補償標準”；“經政府劃定的公益林，已承包到農戶的，森林生態(tài)效益補償要落實到戶；未承包到農戶的，要確定管護主體，明確管護責任，森林生態(tài)效益補償要落實到本集體經濟組織的農戶”。對集體林地被劃入公益林范圍的，不管采取哪種承包方式，都要求補償資金落實到農戶，進一步從政策上維護了農民的利益。四是嚴禁對林地承包經營權人亂收費、亂攤派，依法維護其合法權利。